La responsabilité du maire en matière de police des lieux de baignade

1. Un pouvoir de police spécifique placé sous l’autorité du maire

Le maire exerce, sur le territoire communal, une police administrative générale destinée à assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques (articles L2212-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales (CGCT)).

En matière de gestion des lieux de baignade, cette compétence est complétée par une police spéciale prévue à l’article L2213-23 du même code :

« Le maire exerce la police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés. Cette police s’exerce en mer jusqu’à une limite fixée à 300 mètres à compter de la limite des eaux.
Le maire réglemente l’utilisation des aménagements réalisés pour la pratique de ces activités. Il pourvoit d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours.
Le maire délimite une ou plusieurs zones surveillées dans les parties du littoral présentant une garantie suffisante pour la sécurité des baignades et des activités mentionnées ci-dessus.
Il détermine des périodes de surveillance. Hors des zones et des périodes ainsi définies, les baignades et les activités nautiques sont pratiquées aux risques et périls des intéressés.
Le maire est tenu d’informer le public par une publicité appropriée, en mairie et sur les lieux où elles se pratiquent, des conditions dans lesquelles les baignades et les activités nautiques sont réglementées. »

Ce texte confie au maire la police des baignades et de certaines activités nautiques dans un espace en mer défini depuis le rivage jusqu’à une limite fixée à 300 mètres à compter de la limite des eaux.

Au-delà de cette limite, la police relève de l’État, notamment du préfet maritime de la circonscription concernée. La détermination précise du lieu de survenance d’un accident peut donc conditionner l’identification de l’autorité compétente.

L’article L2213-23 impose au maire d’organiser l’encadrement des pratiques : délimitation des zones, fixation des périodes de surveillance, réglementation des aménagements, information du public ainsi que l’organisation et la mise en œuvre des mesures d’assistance et de secours.

Il s’agit d’un pouvoir personnel qui ne peut être transféré. L’externalisation de la surveillance ne transfère pas l’exercice du pouvoir de police.

Enfin, la mention selon laquelle les baignades pratiquées hors des zones et périodes surveillées le sont « aux risques et périls des intéressés » ne constitue pas une clause d’exonération automatique de responsabilité. Le juge apprécie, le cas échéant, la cohérence du dispositif en place et l’adéquation des mesures adoptées au regard des risques identifiés.

2. La combinaison de la police générale et de la police spéciale

La police spéciale des baignades ne remplace pas la police générale : elle s’y ajoute.

Concrètement, le maire ne réglemente pas uniquement l’acte de baignade, il encadre l’ensemble du lieu de baignade en tant qu’espace public structuré.

Cela implique notamment :
– La gestion des accès et des flux ;
– L’organisation du rivage ;
– La coexistence des usages (baignade, activités aquatiques, nautiques, terrestres, etc.) ;
– La prévention des risques liés à la fréquentation ou à la configuration des lieux.

L’exercice combiné de la police générale et de la police spéciale conduit donc le maire à réglementer un espace complexe, dont les usages sont multiples et parfois concurrents. Cette articulation impose une lecture globale du lieu de baignade, envisagé comme un espace public structuré et non comme une simple zone d’intervention.

Il convient de rappeler que les plages et rivages relèvent, pour l’essentiel, du domaine public maritime de l’État. Le maire n’en est ni propriétaire ni gestionnaire de principe. Son intervention trouve son fondement dans la compétence de police que la loi lui attribue.

Lorsque l’État consent une concession ou une autorisation d’occupation du domaine public, la commune peut se voir confier des prérogatives d’aménagement ou de gestion. Cette situation n’altère toutefois pas la nature du pouvoir de police exercé par le maire, qui demeure distinct de la gestion domaniale.

3. Articulation avec les autorités de l’État

L’exercice de la police des baignades ne s’inscrit pas dans un vide institutionnel.

Si le maire est compétent dans la bande des 300 mètres en application de l’article L2213-23, d’autres autorités de l’État interviennent dans le même espace littoral, selon des logiques distinctes.

Le préfet maritime exerce la police de la navigation et coordonne les opérations de secours en mer, notamment au-delà de la zone des 300 mètres. Il dispose également de pouvoirs propres en matière de sécurité maritime et d’usage des espaces maritimes.

Le préfet de département intervient notamment en matière de police du domaine public maritime et de police sanitaire.

En outre, en cas de carence du maire ou de circonstances exceptionnelles, l’autorité préfectorale compétente peut se substituer à lui dans l’exercice de ses pouvoirs de police administrative générale.

Il en résulte que la police des lieux de baignade repose sur une articulation de compétences : celle du maire n’est ni exclusive ni isolée, mais elle demeure pleine et entière dans son périmètre légal.

4. Une responsabilité appréciée à l’aune de l’organisation

En cas d’accident, la responsabilité de la commune peut être engagée si une faute est caractérisée dans l’exercice de la police.

Le juge administratif ne sanctionne pas l’aléa naturel : il apprécie l’organisation mise en place.

Les décisions rendues montrent que peuvent être retenues comme fautives :
– Une signalisation insuffisante ou inadaptée aux dangers identifiés ;
– L’absence de délimitation claire des zones ;
– Une incohérence entre les arrêtés municipaux et la réalité du terrain ;
– Des moyens manifestement inadaptés à la fréquentation.

Ainsi, dans l’arrêt CAA Bordeaux, 24 juin 2019, n° 18BX02225, la cour rappelle l’exigence d’une information adaptée aux risques spécifiques des sites.

À l’inverse, l’imprudence manifeste d’un usager peut exonérer partiellement ou totalement la commune, comme l’illustre la décision du CE 22, novembre 2019, n° 422655.

Lorsque la surveillance est confiée à un opérateur tiers, la distinction entre exercice du pouvoir de police et organisation matérielle de la surveillance peut conduire à un partage de responsabilité (CAA Bordeaux, 10 mars 2022, n° 20BX03026).

Sur le plan pénal, la responsabilité personnelle du maire peut être recherchée en cas de faute qualifiée au sens de l’article 121-3 du Code pénal, notamment lorsqu’une carence manifeste dans l’organisation expose autrui à un risque grave.

Conclusion

La police des lieux de baignade engage directement l’autorité municipale.

Elle ne se limite ni à la présence de surveillants, ni à l’édiction d’un arrêté saisonnier. Elle suppose une organisation cohérente, proportionnée et formalisée, tenant compte des usages du site et des risques identifiés.

La responsabilité du maire ne découle pas automatiquement de la survenance d’un accident. Elle s’apprécie au regard des mesures prises pour organiser, encadrer et sécuriser le lieu de baignade.